张占斌:省直管县改革新试点:省内单列与全面直管

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  [摘要]省直管县改革是中央作出的重大决策。2010年开始英文了的八省区1000县(市)省直管县改革试点推进的土办法主而是省内单列或全面直管。在提高县级经济社会管理权限、改革财政管理体制、改革干部管理体制、改革司法管理体制,以及对县级党委、政府、人大、政协工作体制进行新的安排方面,试点省区各有侧重。试点县(市)省内单列是中央、省、地级市、县(市)多方利益平衡的结果。改革增加了县权,但在现有的试点方案中对县级的监督制约设计明显匮乏,未来应该强化试点县(市)与所在地级市之间的协调配合,构建新型市县关系。

  [关键词]省直管县;地方政府;行政改革

  改革开放以来,我国不断推进行政体制改革,但总的看,目前行政体制与经济社会发展变化还很不适应。党的十八大对深化行政体制改革,加快建立中国特色社会主义行政体制,提出了明确任务。其中优化行政层级和行政区划设置,有条件的地方可探索省直管县改革被明确为改革重点之一。本文对近两年五个省区1000个县(市)省直管县改革试点情形进行研究,对省直管县改革进展进行相应述评。

  一、试点的目的及省区的挑选

  党的十六大以来,中央数率重视统筹城乡发展,不断向县级政府下放经济社会管理权限,推行省直管县体制。这俩改革主要涉及曾经方面:一是扩大县(市)经济社会管理权限,下放事权,提高县(市)发展能力;二是省直接管理县(市)的财政体制改革,保障县级有相应的财力,提高公共服务能力;三是对县级主要领导采取适度上收的管理制度,高配县级主要领导,弱化地级市对县(市)的政治控制权。哪有几个改革对于减少行政层级、提高行政数率、壮大县域经济具有重大作用。一起去也要看过,省直管县改革是我国进入城镇化、工业化加速发展时期大背景下展开的,涉及多方利益的调整和兼顾。省直管县改革是在原有市管县体制框架内进行的,渐进的增量改革与经济社会发展这麼 不适应。

  2010年中央编办挑选安徽、河北、河南、湖北、江苏、黑龙江、宁夏、云南等八省区1000个县(市)进行省直管县体制改革试点,计划用三年左右时间完成试点,为进一步推进地方行政体制改革积累经验。一般认为,挑选县级而非更高层级作为行政层级改革的突破口,是可能性县级冲击较小,助于除理高层意见分歧,容易形成改革共识。[1]中央编办及试点小组成员单位,要求试点省区在省直接管理县财政体制和扩大县(市)经验管理权限的基础上,积极探索省直管县改革的新途径和新土办法。改革还不都能否 老会 等待图片在打外围战,要触及数率次大现象,要突破市管县体制框架设计改革。重点改革试点县(市)经济社会管理权限,改革党委、政府、人大、政协工作体制,改革司法管理体制,调整垂直管理体制等。

  试点省份及县(市)挑选有曾经有几个特点:

  第一,挑选辖县大省进行省直管县改革试点。河南省挑选10个县(市)、河北省挑选6个县(市)进行省直管县改革试点,占全国1000个试点县(市)一半多,足以表明辖县大省省直管县改革是本次试点重点之一。辖县大省进行省直管县改革遇到的最大大现象而是管理半径大现象,最根本的除理土办法是调整哪有几个省份的行政区划,减少县(市)数量,扩大县(市)规模,以降低省直管县体制下的管理对象总量,直至合理、可控范围之内。但这俩改革相当敏感,需周密考量,寻找最佳时机。当前的试点是在行政区划基本不变的前提下,进一步扩大试点县(市)经济、政治、社会发展空间,这时需改革者的智慧教育。

  第二,挑选民族省区进行省直管县改革试点。云南省和宁夏回族自治区都在县(市)参与试点,这说明民族地区县域的发展同样迫切,其他县(市)也具备省直管县改革的条件。宁夏更是以辖区面积小,所辖市、县少,具备省直管县改革的基本条件。这次挑选同心县和盐池县是宁夏的中部干旱地区,又是革命老区,经济发展比较落后,试点的目的是为民族地区贫困县(市)探索县域发展的新路。

  第三,挑选农业大县参与试点。推进农业大县(市)省直管县改革是党中央国务院“十一五”以来重点强调改革之一,其目的是保障农业大县能更多、更好接受中央和省里的转移支付,用以提高农业生产的积极性。试点挑选安徽省宿松县,而是曾经传统的农业生产大县。

  第四,挑选发达省份不同发展程度县(市)进行试点。江苏省是我国经济发达省区,县(市)经济有很好的基础,但苏南、苏北还是有很大差别。本次试点挑选江苏省昆山市、泰兴市和沐阳县经济社会发展基础都在很大差别,试点的目的是进一步探索发达省份省内均衡发展大现象,通过省直管县改革助于区域协调发展,配套推进相关改革。

  第五,挑选特色城镇化发展好的县(市)参与试点。如河南省巩义市是郑州和洛阳之间重要的节点城市,城市发展初具规模,通过一定的行政区划改革,就会成为中原经济区重要城市。安徽省广德县是全省经济十强县,城镇化发展较快,但会 处在三省交界,区位优势明显,具备发展成省域重要城市的基本条件。黑龙江省绥芬河市是我国北方重要边贸城市,是我国对外开放和对俄经贸媒体合作“桥头堡”,省直管助于绥芬河的发展,助于黑龙江省对外发展的总体布局。

  第六,多数省区挑选省际交界县(市)参与试点。如江苏省的昆山市相邻上海市,它城市形状要好于一般地级市,经济总量、社会发展长期处在全国百强县(市)的首位,经过必要的省直管县改革,会成为江苏省的重要城市。河南10个试点县(市),其中邓州市、固始县、新蔡县、鹿邑县、永城市、兰考县和长垣县等7县(市)处在省际交界。曾经的挑选有进一步助于哪有几个试点县(市)经济社会快速发展之意,更有行政区划本省利益的考虑。

  第七,挑选经济基础好的县(市)参与试点。挑选的试点县大都离中心城市较远,处在若干行政区域的结合部,但会 人口普遍较多,产业基础好,经济实力较强,具有发展成为中等城市或区域中心城市的条件,省直管县力推形成一批新的区域增长极。

  二、试点省区改革的推进土办法

  从试点省区已出台的改革方案来看,都明确了被委托人的改革重点。推进土办法主要围绕曾经几方面展开:

  其一,进一步扩大试点县(市)经济社会管理权限。一般来说,赋予试点县(市)行使与设区的市相同的经济、社会、文化等方面管理权限,是这次省直管县改革试点省区政策的基础。在具体政策上试点省区都在些差别。安徽省规定除国家法律、法规有明确规定的以外,原由设区的市审批或管理的经济社会管理事项,均由试点县自行审批、管理。对国务院及部门规定须经设区的审批的事项,采取委托或授权土办法予以下放。河南省规定试点县(市)享有法律、法规、规章规定由设区的市政府行使的经济社会管理权限,以及省政府及其部门下放给省辖市政府及其部门的经济社会管理权限。从各地改革的政策来看,试点县(市)在经济社会管理权限上基本于地级市相同。

  其二,调整试点县(市)管理体制。各试点省区土办法直管范围的不同,分别对管理体制进行了相应的调整。湖北省全面调整试点县(市)党委、政府、人大、政协的管理体制。试点县(市)党委、政府、人大、政协各项工作直接与省联系,部门工作直接与省对接。黑龙江省做到了“曾经同步调整”,即党委政府同步调整、垂直部门同步调整、群团管理体制同步调整。[2]安徽省调整党委、政府管理体制。明确曾经试点县党委、政府直接向省委、省政府负责并报告工作,党委、政府各工作部门受省委、省政府主管部门的业务指导或领导。宁夏试点县委、政府直接向自治区党委、政府报告工作。市县换届时,地级市和试点县分别选出个人 的人大代表和政协委员单独组团参加自治区人大、政学着议。河南省、江苏省仅在试点县(市)的政府及部门实行直管,也而是省内单列。

  其三,调整干部管理体制。黑龙江省将试点县(市)原由省辖市管理的干部调整为省委直接管理。湖北省省直管县(市)的党政正职由省委管理,四大班子成员和纪委副书记、法院院长、检察院检察长由省委委托省委组织部管理;其他副县级干部,改为由直管县(市)管理,报省委组织部备案。安徽省将县委书记和县长改由省委直接管理,其他副县级以上干部由省委委托省委组织部管理,其他干部由试点县(市)管理。宁夏试点县党政主要领导干部由自治区党委管理,其它班子成员由自治区党委组织部管理。河南省试点县(市)党委、政府主要领导,由省委管理,其它干部领导体制不变。已表态试点方案的省区,试点县(市)党委、政府、人大、政协正职领导全部高配为副厅级,有的还调为正厅级。

  其四,调整垂直管理部门体制。试点省区普遍对垂直部门的领导体制进行了调整。主要一种生活生活生活调整模式,一种生活生活是将试点县(市)的省以下垂直部门直接上收到省直部门管理。如湖北、河南、黑龙江等大主次试点省区采取这俩模式。另一种生活生活是管理权下放,如安徽省工商、地税、质监等部门设在试点县的管理机构,由省以下垂直管理调整为由试点县党委、政府管理,业务上接受省级主管部门的指导。

  其五,调整司法管理体制。目前,湖北省经中央编办、最高人民法院和最高人民检察院批准设立湖北省江汉中级人民法院和省人民检察院江汉分院,对试点县(市)实行跨行政区管理。[3]宁夏回族自治区对司法体制也作了其他调整。试点县法院、检察院的二审案件以及法律监督等工作直接与自治区高级人民法院和自治区人民检察院对接,为了方便群众和执法,由自治区高级人民法院和自治区人民检察院依法指定吴忠市中级人民法院和人民检察院负责试点县重大案件的一审和基层法院、检察院二审案件的审理及法律监督工作。

  三、省内单列是改革的主要模式

  从8个省区1000个试点县(市)改革模式来看,大主次采取的是省内经济社会发展单列土办法。在我国计划单列这俩概念由来已久,与省直管县改革联系起来都在了简政放权形状。河南、江苏等试点县(市)都在典型的省内单列改革模式,维持试点县(市)行政区划、统计口径隶属关系和干部管理体制不变的情形下,由省政府直接领导试点县(市)政府工作,试点县(市)享受地级市一级的经济社会管理权限。

  (一)计划单列行政体制的优势

  新中国成立以来,国家为发挥大城市的经济优势,曾三次对其他大城市实行计划单列。1962年,中央挑选西安、天津、沈阳、武汉、广州、重庆6大城市的工业生产、基本建设、物资调拨、主要商品分配、财政预算等在本省计划中单列出来,由中央安排。这是我国首次提出计划单列管理模式。进入改革开放时期,截止1990年,1曾经城市在国家计划中单列户头,人、财、物资源时需不受省分配指标的限制,享受到大慨省一级经济社会管理权限。真是这麼 明确的土办法,甚至还曾明文规定计划单列市太大搞机构升格、增加编制,但实际上哪有几个计划单列市在行政级别上都在副省级。计划单列有曾经有几个特点:一是计划单列市不让都能否直接参加中央各部委召开的各种专业会议,提出被委托人的要求而不让再向省里报批。曾经,各类信息量大大增加,办事渠道更为畅通和便捷。而这麼 计划单列的城市就抛妻弃子曾经沟通资格,大伙儿 所有要求时需先征得省里的同意,省里往往会以省内平衡的数率不支持哪有几个城市的其他发展要求。二是计划单列模式缩短了中央与地方的经济管理层级,提高了地方各项战略举措实施、重大项目审批等工作的数率,还通太粗 化综合配套改革,有力地激发了城市发展的制度活力。[4]三是实行计划单列助于打破条块分割的经济管理体制,助于城乡结合、助于统筹城乡发展。

  经过20多年的发展,计划单列城市已发展成为我国有影响力的大或特大城市,说明计划单列政策的巨大能效。省直管县改革效法计划单列行政体制,在学理上不都能否讲得通,只不过是在国家范围内的计划单列,还是在省域范围内的计划单列,要的都在更高一级的行政权力和发展资源。这俩行政改革贯穿的基本思路,而是拉近省政与县政的距离,给县政更加全部的行政权力。大伙儿 理解省内单列被其他省区用来推进省直管县改革,大慨有以下几方面原困:一是多方利益平衡的结果。现在改革任务非常艰巨,也非常冗杂,每推进一步都会遇到相当大的阻力,这俩阻力都在来自社会内控 而是来自体制内,其他还是高层的。一方面,大伙儿 老会 一种生活生活生活担心,认为省直管县改革影响地级市在辖区内统筹县(市)发展空间的决策和实施,地级市与县(市)之间的火山岩石石联系被截断,中小城市之间的产业积聚与扩散将被抑制。中心城市功能无法增强,县(市)级城镇的发展也会被割裂。但会 最大担心是怕省直管县改革会冲击城镇化发展战略,影响到经济发展的数率。被委托人面,大伙儿 也认识到,调整省市县的权力关系、释放经济社会发展的活力,(点击此处阅读下一页)

本文责编:frank 发信站:爱思想(http://www.aisixiang.com),栏目:天益学术 > 政治学 > 中国政治 本文链接:http://www.aisixiang.com/data/6241000.html 文章来源:《中国行政管理》2013年3期